یادداشت اختصاصی از محسن راجی اسدآبادی
چرخه افول نظام برنامهریزی و ضرورت بازگشت به مسیر توسعه
قانون اساسی، به ویژه اصل ۱۲۶، تأکید دارد که رئیسجمهور باید مسئول برنامهریزی، بودجه و اداره امور اجرایی کشور باشد تا دولت بتواند بهطور یکپارچه سیاستهای توسعهای را طراحی، اجرا و نظارت کند. هرگونه پراکندگی اختیار یا محدودیت دسترسی به ابزارهای اجرایی، توازن میان مسئولیت و اختیار را مختل کرده و ظرفیت دولت برای هدایت توسعه را کاهش میدهد.
تجربه تاریخی کشور نشان میدهد که نظام برنامهریزی توسعه، حتی اگر زمانی توانسته باشد دستاوردهای اقتصادی و نهادی چشمگیری کسب کند، در صورت غفلت از بازتعریف نقشها، حرفهایسازی بدنه کارشناسی و تثبیت قواعد بازی، به تدریج اثرگذاری خود را از دست میدهد و جایگاه خود را به نهادی محدود و گاه توزیعی کاهش میدهد. سازمان برنامه که زمانی با اقتدار فرابخشی، سرمایه انسانی متخصص و دسترسی مستقیم به درآمدی و منابع، وظیفه هماهنگی سیاستهای توسعهای را بر عهده داشت، به مرور تحت فشار ترکیبی از عوامل اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و نهادی قرار گرفت.
در بعد اقتصادی، چند عامل کلیدی با هم عمل کردهاند تا دولت از مسیر توسعهگرایی به سمت توزیعگرایی منحرف شود. نخست، دسترسی دولت به منابع نسبتاً آسان مانند درآمدهای نفتی یا سایر رانتهای طبیعی یا مالی باعث شد فشار برای اتخاذ اصلاحات سخت و بلندمدت کاهش یابد، زیرا سیاستهای توزیعی کمهزینه، سریع و از نظر سیاسی جذابتر بودند. به عبارت دیگر، درآمد آسان - قید بودجه نرم - اولویت توزیع منابع، به مهمترین موتور لغزش دولت توسعهگرا تبدیل شد.
دوم، افت بازده سرمایهگذاری در بخش مولد، ناشی از نااطمینانی، تحریمها یا بیثباتی کلان اقتصادی، باعث شد سرمایهها به فعالیتهای غیرمولد منتقل شوند و رشد بهرهوری کند شود. در این شرایط، دولت برای جبران فشار اجتماعی و حفظ مشروعیت، سیاستهای توزیعی را جایگزین سیاستهای توسعهای میکند و مسیر سرمایهگذاری در پروژههای بلندمدت صنعتی و زیرساختی محدود میشود.
سوم، شوکهای بیثباتکننده کلان مانند تورم مزمن، نوسان نرخ ارز و رکودهای پیدرپی، افق تصمیمگیری دولت را کوتاه کرده و باعث شد سیاستگذار بیشتر بر مدیریت بحران روزمره متمرکز شود، در حالی که برنامههای ساختاری و پروژههای توسعهای به تعویق افتادند. این مجموعه عوامل اقتصادی، به وضوح نشان میدهد که مسیر تصمیمگیری از منطق «برنامهریزی - سرمایهگذاری مولد - رشد اقتصادی - رفاه پایدار» به مسیر «درآمد آسان - سیاست توزیعی - کاهش سرمایهگذاری مولد - افول توسعه» منحرف شده است.
ابعاد سیاسی این فرآیند نیز نقش تعیینکننده دارد. کوتاه شدن افق سیاستگذاران و افزایش وزن مطالبات فوری مردم موجب شد پروژههای بلندمدت توسعهای جذابیت خود را از دست بدهند و سیاستهای کمهزینه و توزیعی جایگزین شوند. تغییر ترکیب ائتلافهای ذینفع به نفع گروههایی که فشار توزیعی بیشتری دارند و کاهش وزن تکنوکراتها و تولیدکنندگان، زمینه را برای غلبه سیاستهای کوتاهمدت فراهم کرد. علاوه بر این، پراکندگی اختیار میان نهادهای مختلف و وجود «تله پراکندگی نهادی» توان دولت برای اعمال اصلاحات ساختاری را کاهش داده و موجب شد سیاستهای توزیعی غالب شوند.
ابعاد اجتماعی این فرآیند نیز قابل توجه است. انتظارات رفاهی کوتاهمدت، شهرنشینی گسترده و نقش رسانهها، فرسایش اعتماد عمومی و احساس نابرابریهای ملموس، فشار بر دولت برای اتخاذ سیاستهای جبرانی و توزیعی را افزایش داده و مشروعیت دولت را به سیاستهای کوتاهمدت گره زده است. در شرایطی که بخش قابل توجهی از مردم باور ندارند که سیاستهای توسعهای به نتیجه میرسد، دولت ناچار به توزیع منابع برای حفظ مشروعیت میشود، حتی اگر این سیاستها در بلندمدت رشد اقتصادی را کاهش دهند.
در حوزه نهادی و اجرایی، سازمان برنامه که زمانی نقطه ثقل هماهنگی سیاستهای توسعهای و مغز تصمیمسازی دولت بود، به تدریج اقتدار خود را از دست داد. کاهش قدرت هماهنگی فرابخشی، فرسایش سرمایه انسانی متخصص، گسست میان برنامهریزی، بودجه و ارزیابی و محدودیت دسترسی رئیسجمهور به ابزارهای اعمال سیاست و نظارت، باعث شد سازمان برنامه جایگاه راهبردی خود را از دست داده و سیاستهای صنعتی و توسعهای جای خود را به توزیع منابع بدهند. این فرآیند در تعامل با حلقههای تقویتی افول و تضعیف حلقههای تعدیلی یادگیری نهادی، سازمان برنامه را به نهادی کماثر و گاه قربانی مسیر توسعه تبدیل کرده است.
قانون اساسی، به ویژه اصل ۱۲۶، تأکید دارد که رئیسجمهور باید مسئول برنامهریزی، بودجه و اداره امور اجرایی کشور باشد تا دولت بتواند بهطور یکپارچه سیاستهای توسعهای را طراحی، اجرا و نظارت کند. هرگونه پراکندگی اختیار یا محدودیت دسترسی به ابزارهای اجرایی، توازن میان مسئولیت و اختیار را مختل کرده و ظرفیت دولت برای هدایت توسعه را کاهش میدهد. زمانی که اختیار، بودجه و نظارت در نهادهای موازی پراکنده باشد، دولت توانایی اعمال سیاستها، اصلاح برنامهها و پاسخگویی واقعی به مردم را از دست میدهد و سازمان برنامه به تدریج از «مغز توسعه» به نهادی محدود و توزیعی تبدیل میشود.
برای خروج از این چرخه و بازگشت به مسیر توسعه، چند محور حیاتی وجود دارد که باید بهصورت همزمان و هماهنگ پیگیری شوند. نخست، بازسازی اقتدار فرابخشی سازمان برنامه و تمرکز ابزارهای اجرایی در اختیار دولت به نحوی که مسئولیت و اختیار با هم همخوانی داشته باشند. دوم، حرفهایسازی مجدد بدنه کارشناسی، تقویت سرمایه انسانی و ایجاد مسیر ارتقاء شفاف و انگیزشی برای کارشناسان توسعهای. سوم، تضمین ثبات قواعد بازی و کاهش افق کوتاهمدت تصمیمگیری از طریق اصلاح نظامهای انتخاباتی و هماهنگی نهادی. و چهارم، فعالسازی و تقویت نظام پایش، ارزیابی و اصلاح سیاستها، به نحوی که حلقههای تعدیلی یادگیری فعال شده و حلقههای تقویتی افول مهار شوند.
در مجموع، بازگشت به مسیر توسعه تنها در صورتی ممکن است که این چهار محور با هم اجرا شوند و ضمن هماهنگی نهادی، چشمانداز بلندمدت توسعه در تمام ابعاد اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و اجرایی مورد توجه قرار گیرد. در غیر این صورت، خطر تثبیت دولت توزیعگر و از دست رفتن ظرفیت برنامهریزی توسعهای همچنان باقی خواهد ماند.
نظر شما