یادداشت اختصاصی از سید عابدین موسوی
تحلیل جامع حقوقی ماده ۱۴ قانون معادن و حقوق دولتی معادن ایران
معدن و معدنکاری در ایران سابقهای دیرینه دارد و از دیرباز نقش مهمی در اقتصاد و توسعه کشور ایفا کرده است. معادن ایران نهتنها منبع اشتغال و سرمایهگذاری هستند، بلکه در رشد و شکوفایی اقتصادی نیز نقشی تعیینکننده دارند. مطابق و میشوند. این چارچوب قانونی موجب شده است که بهرهبرداری از معادن تحت نظارت دولت و با هدف تأمین منافع عمومی صورت گیرد و سهم درآمدی معادن از وابستگی اقتصاد کشور به منابع نفتی بکاهد.
در طول دهههای اخیر، با تصویب قوانین مدون معدنی و اصلاحات متعدد، نظام بهرهبرداری از معادن ایران بهتدریج ساختارمند شده و حقوق دولتی، واگذاری پروانهها، فرآوری مواد معدنی، و حمایت از بهرهبرداران بهینه بهصورت قانونی تعریف شده است. ماده ۱۴ قانون معادن بهعنوان مهمترین ماده در تعیین و وصول حقوق دولتی و تشویق به توسعه پایدار معادن، محور تحلیل این مقاله است.
اصلاحات ماده ۱۴ قانون معادن در سال های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۴، با تأکید بر چند محور کلیدی انجام شد: تعریف دقیقتر حقوق دولتی و نحوه محاسبه آن بر اساس میزان استخراج و فرآوری ماده معدنی- پیشبینی معافیتهای تشویقی برای بهرهبرداران بهینه و دانشبنیان- تعیین سهمی از درآمدهای حقوق دولتی برای توسعه مناطق معدنی و زیرساختهای محلی - جلوگیری از خامفروشی و تشویق به توسعه زنجیره ارزش در بخش معدن - تقویت ارتباط صنعت و دانشگاه در راستای تحقیق و توسعه و ارتقای فناوریهای معدنی.
ماده ۱۴ قانون معادن یکی از مواد کلیدی این قانون، مسئولیت تعیین و وصول حقوق دولتی از بهرهبرداران معادن را بر عهده دارد. این ماده، رابطه مالی میان دولت بهعنوان مالک منابع معدنی و بهرهبرداران معادن را مشخص میکند و دارای تبصرههایی است که در طی سالها با اصلاحات مختلف، رویکردهای جدیدی را در حوزه توسعه، بهرهبرداری و منابع مالی معادن به تصویب رسانده است. این یادداشت به تحلیل حقوقی ماده ۱۴ و چالشهای موجود در تفسیر و اجرای آن، بهویژه در پرتو لوایح و سیاستهای مالی جدید، میپردازد.
تبصرههای ماده ۱۴ قانون معادن بهطور مستقیم به مسائل حقوق دولتی، حمایت از بهرهبرداران بهینه، توسعه پایدار و جلوگیری از خامفروشی پرداخته است. در مجموع، این تبصرهها سیاستهایی را بهمنظور توسعه بخش معدن، حفظ محیط زیست، و افزایش بهرهوری در معادن در نظر گرفتهاند که برای اجرای مؤثر نیاز به نظارت دقیق و شفافیت در تخصیص منابع دارد.
ماهیت حقوقی ماده ۱۴ قانون معادن در واقع حقوق دولتی معادن است که معادل نوعی عوض بهرهبرداری از مال عمومی (انفال) محسوب میشود. این حقوق بر اساس میزان و نوع ماده معدنی، روش استخراج، وضعیت ذخایر معدنی و نوع فرآوری تعیین میشود و پرداخت آنها به دولت بهعنوان مالک منابع طبیعی تعلق دارد و به حساب خزانهداری کل کشور واریز میشود.
براساس ماده ۱۴ قانون معادن، پیشنهاد میزان و درصد حقوق دولتی بر عهده وزارت صنعت، معدن و تجارت (صمت) است و تصویب نهایی آن با شورای عالی معادن صورت میگیرد. مطابق ماده ۱۴ قانون اصلاح قانون معادن، دارندگان پروانه بهرهبرداری معادن موظف به پرداخت حقوق دولتی به وزارت صمت هستند. این حقوق دولتی از بهای ماده معدنی استخراجشده، کانهآراییشده یا فرآوریشده بر اساس نرخ روز محاسبه میشود و باید در چارچوب بودجه مصوب به تشخیص وزارت صمت پرداخت گردد.
تحلیل تبصرههای ماده ۱۴ قانون معادن ( حقوق دولتی معادن )
تبصره ۱ (اصلاحی ۱۳۹۰)تبصره ۱ ماده ۱۴ قانون معادن مقرر میدارد که مبناء قیمت پایه ماده معدنی در معادن واگذار شده از طریق مزایده در آییننامه اجرائی تعیین شود. این تبصره نقش مهمی در تضمین قیمتگذاری منصفانه و جلوگیری از اختلاف در محاسبه حقوق دولتی دارد و به شفافیت اقتصادی و کاهش ریسک حقوقی کمک میکند. با اجرای صحیح این تبصره، دولت و بهرهبرداران میتوانند بر اساس معیارهای مشخص و قانونی، محاسبه حقوق دولتی را با دقت و عدالت انجام دهند، که این امر به ویژه در معادن واگذار شده از طریق مزایده اهمیت دارد و مانع ایجاد اختلافات مالی و حقوقی میشود.
با اجرای این تبصره، بهرهبرداران ترغیب میشوند تا علاوه بر استخراج، به فرآوری داخلی مواد معدنی توجه کنند و به این ترتیب، علاوه بر افزایش درآمد دولت، زمینه رشد صنایع معدنی و توسعه زنجیره ارزش در کشور فراهم میشود.
آییننامه اجرایی مرتبط با تبصرههای ۱ و ۲ ماده ۱۴ قانون معادن، مبنای محاسبه حقوق دولتی را بر اساس نوع ماده معدنی و فرآوری آن مشخص میکند. بر اساس این آییننامه، قیمت پایه ماده معدنی در معادن واگذار شده از طریق مزایده تعیین میشود تا از اختلاف نظر و محاسبات غیرشفاف جلوگیری گردد. همچنین، نحوه محاسبه حقوق دولتی برای کانهآرایی و فرآوری مواد معدنی شفاف شده و شامل نرخها و معیارهای دقیق بر اساس نوع ماده معدنی و میزان فرآوری است. هدف اصلی این آییننامه افزایش شفافیت اقتصادی، کاهش ریسک حقوقی و تشویق بهرهبرداران به فرآوری داخلی مواد معدنی است. اجرای صحیح این آییننامه به دولت و بهرهبرداران امکان میدهد که حقوق دولتی را منصفانه و بر اساس معیارهای قانونی مشخص پرداخت و دریافت کنند، امری که به ویژه در معادن واگذار شده از طریق مزایده اهمیت بالایی دارد.
تبصره ۳ (اصلاحی ۱۳۹۰)تبصره ۳ ماده ۱۴ قانون معادن مقرر میدارد که حقوق دولتی دارندگان اجازه برداشت، بر اساس میانگین حقوق معادن مجاور محاسبه شود و همچنین تا میزان یک تن مواد آزمایشگاهی از پرداخت حقوق دولتی معاف است. این تبصره بهطور ویژه از معادن کوچک یا معدنی که در مرحله تحقیق و توسعه هستند حمایت میکند و امکان انجام فعالیتهای آزمایشی و تحقیقاتی بدون تحمل بار مالی سنگین را فراهم میسازد. اجرای این تبصره موجب تشویق بهرهبرداران به آزمایش، تحقیق و توسعه میشود و در بلندمدت به بهبود فرآوری، افزایش بهرهوری و توسعه پایدار معادن کمک میکند.
تبصره ۴ (الحاقی ۱۳۹۰): تخصیص ۶۵٪ از درآمد حقوق دولتی به توسعه بخش معدن
تبصره ۴ ماده ۱۴ قانون معادن دولت را موظف میکند تا حداقل ۶۵٪ از درآمد حاصل از حقوق دولتی معادن را به توسعه بخش معدن و صنایع معدنی اختصاص دهد. این تبصره با هدف تأمین منابع مالی برای توسعه پایدار، ایجاد زیرساختها و اجرای پروژههای صنعتی طراحی شده است. با وجود اهمیت قانونی آن، در عمل اجرای این تبصره در بودجههای سنواتی، از جمله بودجه ۱۴۰۵، با چالشهایی مواجه است. از مهمترین این چالشها میتوان به عدم شفافیت در تخصیص منابع و کمبود نظارت کافی بر نحوه مصرف درآمدهای حقوق دولتی اشاره کرد، که میتواند منجر به ضعف در اجرای پروژههای توسعهای در بخش معدن شود. به همین دلیل، تقویت مکانیزمهای نظارتی و شفافیت در تخصیص این منابع، از ضرورتهای اجرای مؤثر تبصره ۴ است.
تبصره ۵ (اصلاحی ۱۳۹۴): معافیت حقوق دولتی برای بهرهبرداران بهینه ، تبصره ۵ ماده ۱۴ قانون معادن به بهرهبردارانی که در جهت بهرهبرداری بهینه، فرآوری، صیانت از ذخایر معدنی و تحقیق و توسعه اقدام میکنند، امکان معافیت تا ۲۰٪ از حقوق دولتی را با تأیید شورای عالی معادن میدهد. این تبصره نشاندهنده توجه قانونگذار به بهرهوری، توسعه پایدار و حفاظت از محیط زیست در صنعت معدن است و به همه بهرهبرداران، اعم از کوچک، متوسط و بزرگ، اجازه میدهد تا با انجام پروژههای تحقیقاتی و بهینهسازی فرآوری از مزایای قانونی بهرهمند شوند.
با این حال، در عمل ممکن است معادن بزرگ بیشترین بهره را از این معافیتها ببرند، در حالی که معادن کوچک به دلیل محدودیت توان مالی و فنی برای اجرای پروژههای بهینهسازی، کمتر از این مزایا بهرهمند شوند. بنابراین، اجرای موفق این تبصره نیازمند مکانیزم اجرایی شفاف، عادلانه و قابل دسترس برای همه بهرهبرداران است تا اهداف قانون در زمینه توسعه پایدار و بهرهوری حداکثری منابع معدنی تحقق یابد.
تبصره ۶ (الحاقی ۱۳۹۰): تخصیص ۱۵٪ از حقوق دولتی به استانهای محل معدن تبصره ۶ ماده ۱۴ قانون معادن مقرر میدارد که ۱۵٪ از حقوق دولتی وصولی باید به توسعه زیرساختها و رفاه در استانهای معدنی اختصاص یابد. این تبصره با هدف حمایت از توسعه منطقهای، تقویت زیرساختها و ارتقای رفاه محلی طراحی شده و میتواند نقش مهمی در توسعه پایدار مناطق معدنی ایفا کند. با این حال، در عمل، کاهش نظارتهای مالی و اجرایی موجب سوءاستفاده از این منابع و هدر رفتن آنها در برخی مناطق شده است.
در لایحه بودجه ۱۴۰۵ نیز، تأکید بر افزایش منابع مالی از طریق حقوق دولتی معادن بدون توجه به چالشهای بهرهبرداری پایدار و ظرفیت مالی معادن کوچک و متوسط ممکن است موجب محدود شدن سرمایهگذاری، کاهش تولید و اشتغال شود. بنابراین، ضروری است که دولت علاوه بر افزایش درآمدهای حقوق دولتی، تدابیر حمایتی ویژه برای معادن کوچک و متوسط و مناطق محروم را نیز در نظر گیرد تا اهداف توسعه پایدار محلی و ملی محقق شود.
آییننامههای اجرایی مرتبط با تبصرههای ۴ و ۶ ماده ۱۴ قانون معادن چارچوب مشخصی برای تخصیص درآمدهای حقوق دولتی به توسعه بخش معدن و استانهای محل معدن فراهم میآورد. بر اساس این آییننامهها، حداقل۶۵٪ از درآمد حاصل از حقوق دولتی باید به پروژهها و اقدامات توسعهای در بخش معدن اختصاص یابد و ۱۵٪ از این درآمدها به استان محل معدن و شهرستانهای مرتبط با معدن تخصیص پیدا کند. این آییننامهها همچنین معیارها و فرآیند نظارت دقیق بر مصرف این منابع را تعیین میکنند تا از سوءاستفاده و هدررفت بودجه جلوگیری شود و تضمین شود که درآمدهای حاصل از حقوق دولتی در راستای توسعه پایدار، تقویت زیرساختها و ارتقای رفاه محلی مورد استفاده قرار گیرد. اجرای صحیح این آییننامهها نقش کلیدی در تحقق اهداف توسعه منطقهای، افزایش بهرهوری معادن و توسعه زنجیره ارزش صنایع معدنی دارد و از شفافیت مالی و پاسخگویی در مدیریت منابع معدنی حمایت میکند.
تبصره ۷ (الحاقی ۱۳۹۰):تبصره ۷ ماده ۱۴ قانون معادن بهمنظور حمایت از بهرهبرداری پایدار، تشویق به فرآوری مواد معدنی و تقویت فعالیتهای تحقیق و توسعه در صنعت معدن طراحی شده است. هدف اصلی این تبصره، ایجاد زیرساختهای لازم برای بهبود فرآیندهای استخراج، فرآوری و بهرهبرداری از منابع معدنی است.نقش این تبصره در توسعه پایدار و حفظ منابع معدنی بسیار حائز اهمیت است، چراکه اجرای صحیح آن میتواند موجب افزایش بهرهوری معادن، بهبود فرآیندهای تولید، کاهش خامفروشی و تشویق به تحقیق و توسعه فناوریهای جدید در این حوزه شود.در نهایت، با اجرای مؤثر تبصره ۷، همراستا با اهداف توسعه اقتصادی و منطقهای، میتوان شاهد بهبود شفافیت مالی و ایجاد محیطی پایدارتر برای بهرهبرداران معادن بود.
تبصره ۸ (الحاقی ۱۳۹۴): ممنوعیت معافیت مالیاتی برای صادرات مواد خام معدنی
تبصره ۸ ماده ۱۴ قانون معادن مقرر میدارد که مواد خام معدنی که به خارج صادر میشوند از معافیت مالیاتی برخوردار نیستند. این تبصره با هدف مقابله با خامفروشی و تشویق بهرهبرداران به فرآوری داخلی مواد معدنی وضع شده است و پیوند مستقیم با سیاستهای اقتصاد مقاومتی و توسعه زنجیره ارزش دارد. اجرای این تبصره موجب میشود که بهرهبرداران به جای صادرات مواد خام، به افزایش ارزش افزوده در داخل کشور از طریق فرآوری و تولید محصولات معدنی ترغیب شوند، که این امر علاوه بر افزایش درآمد دولت، باعث تقویت صنایع معدنی و توسعه صنعتی کشور نیز میشود.
تبصره ۹ (الحاقی ۱۳۹۴): عدم دخالت دولت در تعیین قیمت مواد معدنی غیرانحصاری
تبصره ۹ ماده ۱۴ قانون معادن بهصراحت اعلام میکند که دولت نمیتواند قیمت مواد معدنی غیرانحصاری را تعیین کند و باید بازار عرضه و تقاضا بهعنوان معیار اصلی قیمتگذاری قرار گیرد. این تبصره با هدف حمایت از رقابت سالم و جلوگیری از دخالت دولت در قیمتگذاری طراحی شده است. اجرای این تبصره موجب میشود که قیمتگذاری بر اساس شرایط واقعی بازار انجام گیرد و از ایجاد انحصار یا اختلال در قیمتها جلوگیری شود. این سیاست همچنین به توسعه رقابت و افزایش بهرهوری در بخش معدن کمک کرده و از دخالتهای ناصحیح دولتی که ممکن است موجب اختلال در بازار شود، جلوگیری میکند.
آییننامههای اجرایی مرتبط با تبصرههای ۸ و ۹ ماده ۱۴ قانون معادن، چارچوب مشخصی برای مدیریت صادرات و قیمتگذاری مواد معدنی فراهم میکنند. بر اساس این آییننامهها، صادرات مواد خام معدنی از معافیت مالیاتی برخوردار نیست و هدف آن مقابله با خامفروشی و تشویق بهرهبرداران به فرآوری داخلی است تا ارزش افزوده در کشور افزایش یابد و زنجیره ارزش صنایع معدنی تقویت شود. همچنین، این آییننامهها نحوه اجرای سیاست عدم دخالت دولت در قیمتگذاری مواد معدنی غیرانحصاری را تعیین میکنند و معیارهایی برای اطمینان از رقابت سالم و تعیین قیمت بر اساس عرضه و تقاضای واقعی بازار ارائه میدهند. اجرای صحیح این آییننامهها موجب شفافیت اقتصادی، توسعه بازار رقابتی و ارتقای بهرهوری در بخش معدن میشود و نقش مهمی در تحقق سیاستهای اقتصاد مقاومتی و توسعه پایدار دارد.
تبصره ۱۰ (الحاقی ۱۳۹۴): معافیت حقوق دولتی برای قراردادهای پژوهشی
تبصره ۱۰ ماده ۱۴ قانون معادن به بهرهبرداران معادن که با دانشگاهها و مراکز علمی–پژوهشی قراردادهای پژوهشی بهمنظور ارتقای بهرهوری و فناوری معدن و فرآوری مواد معدنی منعقد میکنند، معافیت تا ۱۰٪ از حقوق دولتی و سقف ۵۰ میلیارد ریال را اعطا میکند. این تبصره با هدف تشویق پژوهش و توسعه فناوری در صنعت معدن و افزایش دانشبنیان شدن بخش معدن طراحی شده است. از طریق این سیاست، دولت قصد دارد ارتقای بهرهوری و نوآوری در صنایع معدنی را از طریق همکاری با مراکز علمی تسهیل کند.
این تبصره میتواند موجب پیشرفت تکنولوژیکی در فرآوری مواد معدنی و کاهش وابستگی به روشهای سنتی شود و به طور کلی توانمندی علمی و فناوری در بخش معدن را تقویت نماید.
آییننامههای اجرایی مربوط به تبصرههای ۵ و ۱۰ ماده ۱۴ قانون معادن نقش مهمی در تعیین معافیتها و مشوقهای بهرهبرداران بهینه دارند. بر اساس این آییننامهها، نحوه تأیید بهرهبرداران برای دریافت معافیت تا ۲۰٪ از حقوق دولتی مشخص میشود و معیارهای دقیق برای ارزیابی عملکرد بهرهبرداران در زمینه بهرهبرداری بهینه، حفاظت از محیط زیست و توسعه پایدار تعریف شده است. همچنین، آییننامههای مربوط به قراردادهای پژوهشی با دانشگاهها و مراکز علمی–پژوهشی شرایط استفاده از معافیت تا ۱۰٪ حقوق دولتی و سقف سالانه آن را تعیین میکنند و چارچوب قانونی لازم برای تشویق به تحقیق و توسعه، نوآوری و افزایش بهرهوری در بخش معدن را فراهم میآورند. اجرای صحیح این آییننامهها، تضمین میکند که مشوقها و معافیتها به صورت شفاف و منصفانه به بهرهبرداران اعطا شود و اهداف توسعه پایدار، دانشبنیان شدن بخش معدن و ارتقای فناوریهای معدنی محقق گردد.
ماده ۱۴ قانون معادن ایران با تبصرههای مختلف خود به تنظیم روابط مالی میان دولت و بهرهبرداران معادن پرداخته و هدف آن توسعه پایدار، کاهش خامفروشی و حمایت از فرآوری داخلی مواد معدنی است. این ماده، از طریق آییننامههای اجرایی شفاف، به نحوه محاسبه حقوق دولتی، تخصیص درآمدها و معافیتهای مالی برای پژوهش و توسعه میپردازد. اجرای صحیح این آییننامهها میتواند باعث شفافیت مالی، افزایش بهرهوری معادن و کمک به توسعه مناطق معدنی و ارتباط بیشتر بین صنعت و دانشگاهها شود.
با این حال، برخی مشکلات در اجرای این ماده وجود دارد. یکی از این مشکلات، ضعف در نظارت بر تخصیص منابع است که میتواند منجر به هدررفت منابع و کندی در پیشرفت پروژهها شود. همچنین معادن کوچک به دلیل محدودیتهای مالی و فنی قادر به استفاده کامل از معافیتهای قانونی نیستند، و این باعث نابرابری در توسعه معادن میشود. علاوه بر این، بهدلیل کمبود زیرساختهای لازم، فرآوری داخلی مواد معدنی بهطور کامل انجام نمیشود و صادرات مواد خام همچنان ادامه دارد. برخی آییننامهها نیز بهطور دقیق تدوین نشدهاند و این باعث سردرگمی و اختلاف در محاسبه حقوق دولتی میشود. همچنین، تمرکز قدرت در شورای عالی معادن گاهی منجر به تأخیر در تصمیمگیریها میشود.
برای تحقق اهداف توسعهای، ضروری است که اصلاحاتی در روند اجرایی، شفافیت مالی و توجه به محدودیتهای معادن کوچک صورت گیرد. اگر این تغییرات انجام شود، ماده ۱۴ میتواند علاوه بر تأمین منافع مالی دولت، به توسعه پایدار، ارتقای فناوری و مدیریت بهتر منابع معدنی کشور کمک کند و مسیر رشد و پیشرفت بخش معدن ایران را هموار سازد.
کارشناس ارشد حقوق خصوصی ، پژوهشگر حوزه حقوق معدن و صنایع معدنی
نظر شما