چالش های تهیه و تصویب برنامه هفتم توسعه و بودجه سال ۱۴۰۲

صفحه اقتصاد - در روزها و هفته های اخیر، موضوع تصویب دو لایحه برنامه پنج ساله هفتم توسعه و بودجه سال 1402، به یک چالش تبدیل شده. هیأت رئیسه مجلس و در آن رأس آن محمدباقر قالیباف - رئیس مجلس- تاکید دارند که در ابتدا باید قانون برنامه هفتم توسعه تصویب و اجرایی شود و در ادامه، لایحه بودجه سال 1402 بر اساس آن برنامه تهیه و تصویب شود. در حالی که لایحه برنامه هفتم توسعه، به مجلس تقدیم نشده، دولت لایحه بودجه را در 5 دی 1401 به مجلس تقدیم کرده است.

در گفتگوی اختصاصی « صفحه اقتصاد » با دکتر بهنام ملکی ( اقتصاددان و مولف کتاب توسعه اقتصادی و برنامه ریزی )، ضرورت برنامه ریزی توسعه ای و چالش پیش آمده در مورد بررسی لوایح بودجه سالیانه و برنامه پنجساله توسعه، مورد بررسی قرار گرفته است.

*****

*برنامه پنجساله ششم توسعه، با تمدید یک ساله برای سال 1401، در حال اجرا هست ولی این برنامه باید فقط در سال های 1396 تا 1400 اجرا می شد. در حال حاضر، بحث ارائه و تصویب برنامه هفتم توسعه مطرح هست و مجلس اصرار داشته و دارد که لایحه این برنامه باید در سال جاری به مجلس تقدیم می شد و به تصویب می رسید تا بودجه سال 1402 بر اساس آن تصویب شود. در اوایل دی ماه جاری، دولت لایحه بودجه را به مجلس تقدیم کرد ولی ظاهراً دولت رایزنی می کند که لایحه برنامه هفتم را در سال 1402 برای تصویب به مجلس تقدیم کند.

به هر حال، اگر لایحه برنامه هفتم در سال آینده به مجلس تقدیم شود، برای سال 1402 و به مدت یک سال دیگر، بالاخره و ناچاراً برنامه ششم توسعه باید تمدید شود. از طرفی، از سال ها قبل نسبت به تهیه برنامه توسعه انتقاداتی وجود داشت و برخی اقتصاددانان ایرانی می گفتند اصلاً توسعه، قابل برنامه ریزی نیست. جنابعالی، نسبت به برنامه ریزی برای توسعه در دوره میان مدت پنجساله در حوزه های اقتصادی و اجتماعی چه نظری دارید؟

-اگر برنامه ریزی، درست باشد و به طور صحیح اجرا شود، یک برنامه تبدیل ناممکن ها به ممکن است. الان اقتصاد ما فاصله زیادی با اقتصاد جوامع مترقی پیدا کرده و این فاصله در حال بیش تر شدن است. یکی از دلایل مشکلات فعلی ما، این است که در برخی جاها، برنامه ریزی های ما اِشکال داشته و در برخی موارد، برنامه ریزی ها و قوانین برنامه های پنجساله ما چندان اِشکال نداشته و ایراد از نحوه اجرای برنامه بوده است، یعنی دستگاه های اجرایی و عوامل اجرایی، برنامه مصوب را به خوبی اجرا نکرده اند.

به دلیل این که ما قوانین لازم در حوزه های حذف رانت و تعارض منافع نداشته ایم، منافع این افراد و دستگاه های اجرایی، به گونه ای بوده که برنامه را هدایت کنند تا عملاً اجرا نشود یا شکل اجرایی به خودش نگیرد. الان فاصله بین قانون برنامه پنجساله توسعه و اجرای آن، زیاد بوده و متاسفانه اقدام عملی در جهت تحقق برنامه انجام نمی شود.

من یک نمونه در این زمینه مثال می زنم. در برنامه های پنجساله توسعه بعد از انقلاب، تاکید بر استحصال گاز طبیعی از فِلر گازی (مشعل گازی/ دودکش گازی) شده. این گازهای موجود در چاه های نفت، در مناطق نفت خیز کشور آتش می گیرد و می سوزد. در برنامه های توسعه، بر استحصال این نوع گاز طبیعی تاکید شده، اما تا به امروز اجرایی نشده یا در حد ضعیفی اجرا شده.

در حالی که دو دهه قبل، شرکت هایی بودند که به تعبیر امروزی، «دانش بنیان» بودند و آمادگی خودشان را برای استحصال گاز طبیعی از این فلرها اعلام می کردند. حتی شرکت های خارجی هم، آماده انجام این کار بودند، اما این کار انجام نشد.

*جمع آوری گاز این فلرها، در حد یک پروژه است. آیا برای توسعه و رسیدن به توسعه یافتگی هم می توان برنامه ریزی کرد؟

-بله. برای توسعه هم می شود برنامه ریزی شود ولی برنامه ریزی، باید منهای فساد باشد. من تاکید دارم که یک آسیب اصلی برنامه های توسعه ما، این است که پیوست ضد فساد و ضد رانت ندارند. برنامه یعنی تخصیص منابع و جا به جا کردن پول. برنامه یعنی یک جا را تشویق کنیم و یک جا را تحدید (محدود کردن) کنیم.

برنامه، همین بوده و به غیر از این نیست. وقتی که ما در سیستم اقتصاد بازار آزاد از طریق یک برنامه، دستکاری می کنیم اگر جنبه های ضد فساد در نظر گرفته نشود، همین برنامه به یک فساد بزرگ و اُم الفساد تبدیل می شود.

ما در مواردی، شاهد این نوع فسادها بوده ایم و فرضاً برنامه این بوده که از یک فعالیت از جمله شرکت های دانش بنیان، حمایت شود. اگر همین جنبه های ضد فساد را در این نوع حمایت ها در نظر نگیریم، اشخاص زیادی به این اسم جلو می آیند و منابع تخصیص داده شده را می بلعند و در راه های ضد دانش بنیان، مصرف می کنند.

برای مثال، تاکید شده که وام به پروژه ها تخصیص داده شود تا به توسعه اقتصادی برسیم، اما چون به جنبه های ضد فساد انجام این کار توجه نشده، الان شاهد این هستیم که برخی افراد چند صد هزار میلیارد تومان وام گرفته اند ولی در مصارف دیگر، خرج کرده اند. به همین دلیل، این افراد، سیستم پولی کشور را دچار مشکل کرده و به این روز انداخته اند که می بینیم.

این افراد با این نوع تخلفات، تورم فعلی را به کشور ما تحمیل کرده اند. بنابراین، یکی از ریشه های مشکلات ما همین موارد است. چرا که در برنامه توسعه، به ظاهر اهداف خوب و قابل دفاعی پیش بینی شده بود اما چون جنبه های ضد فساد دیده نشده بود، برنامه از مسیر خودش انحراف پیدا کرد و معضلات بزرگی ایجاد شده.

برای مثال، گفته می شود که سود بانکی پایین باشد تا بخش تولید رونق بگیرد. با این حال، اگر نرخ سود بانکی پایین باشد ولی منابع بانکی را بین دوستان و رفقا و هم گروهی های خودمان تقسیم کنیم، همان دهک های کم درآمد جامعه که مورد هدف این برنامه بوده اند، بیش ترین ستم در حق شان اِعمال می شود. در حالی که کسانی که نباید بهره می بُردند، بیش ترین منافع را می بَرند چون جنبه های ضد فساد و رانت، در نظر گرفته نشده. به همین دلیل، باید شفافیت وجود داشته باشد تا فساد شکل نگیرد.

*از سال 1384 به بعد، کشور ما یک برنامه بلند مدت به اسم سند چشم انداز 20 ساله دارد که باید در سال های 1384 تا پایان 1403 شمسی اجرایی می شد و اجرا شود. بر اساس این برنامه، ایران باید در سال 1404 شمسی، قدرت اول اقتصادی منطقه خاورمیانه شود.

در چارچوب این سند چشم انداز، باید 4 برنامه پنجساله توسعه یعنی برنامه های چهارم، پنجم، ششم و هفتم، اجرا می شد تا به اقتصاد برتر منطقه تبدیل شویم. الان که در سال 1401 هستیم، باید سال سوم برنامه پنجساله هفتم توسعه، می بود ولی در عمل هنوز برنامه هفتم توسعه کشور، حتی تهیه و تصویب نشده و برنامه ششم توسعه تمدید شده و اجرای این برنامه ادامه دارد…

-البته در حقیقت این برنامه در حال اجرا نیست و به نوعی می توانیم بگوییم بدون برنامه و در بیراهه حرکت می کنیم. همان برنامه هم شکل اجرایی به خودش نگرفته تا به طور کامل اجرا شود.

*به هر حال ظاهر قضیه این است که اجرای برنامه ششم توسعه، برای مدت یک سال یعنی برای سال 1401، تمدید شده. در دولت آقای احمدی نژاد، برنامه چهارم توسعه (1388- 1384)، به مدت یک سال تمدید شد. در دولت آقای روحانی هم، برنامه پنجم توسعه (1394- 1390)، به مدت یک سال تمدید شد. از طرفی، باز در سال 1400، برنامه ششم توسعه (1400- 1396)، به مدت یک سال تمدید شد و الان در دوره آن یک سال تمدید شده برنامه ششم توسعه هستیم.

معلوم نیست که برنامه ششم توسعه، برای سال 1402 تمدید می شود یا این که برنامه هفتم توسعه تهیه و تصویب می شود. در هر سه دولت اخیر، برنامه های پنجساله توسعه، به مدت یک سال تمدید شده اند. به نظر شما، چرا در همه دولت ها این طور اتفاقی افتاده و عملاً 3 برنامه پنجساله توسعه، به جای 4 برنامه توسعه، تصویب و اجرایی شده؟

-در این زمینه، چند علت می توان مطرح کرد و یک علت این است که کشور، حزب محور نیست. البته شاید این جواب، یک جواب اقتصادی نباشد. به هر حالت اگر کشور، حزب محور بود و حزب های قدرتمندی داشتیم اوضاع فرق می کرد.

فرض کنید در برخی کشورهای غربی دو حزب دموکرات و جمهوری خواه وجود دارند و هر کسی می خواهد در ساختارهای قدرت قرار بگیرد باید در قالب این احزاب، سامان پیدا کند. اگر کشور ما هم، حزب محور بود و هر حزبی که پیروز می شود برنامه برای اجرا داشته باشد، بلافاصله برنامه خودش را اجرا می کند.

علت دوم، نبود پاسخگویی است و اگر برنامه محکمی وجود داشته باشد، مقامات دولت جدیدی که تشکیل می شود باید پاسخ بدهند که چرا برنامه را اجرا نکرده اند. الان این حلقه مفقوده وجود دارد.

یک علت دیگر این است که دولت هایی که تشکیل می شوند، به نوعی انسجام، کارآمدی، بهره وری و آمادگی لازم و کافی را برای اجرای برنامه ندارند. بعداً هم اجرای برنامه را عقب می اندازند تا نفرات دولت، برنامه ها را به گونه ای تنظیم کنند که بتوانند از پاسخگویی فرار کنند یا منافع مختلف را در نظر بگیرند.

من اعتقاد دارم باید برنامه های محکمی وجود داشته باشد و دولت هایی که تشکیل می شوند فقط برنامه ها را اجرا کنند. اگر دولت، بخشی از یک برنامه را قبول ندارد، با استدلال کارشناسی، آن بخش را به اجازه مجلس اصلاح کند و نه این که کل موضوع را زیر سوال ببرند.

بهنام ملکی اقتصاددان

*برای مثال، آقای احمدی نژاد در مرداد 1384، به طور رسمی، رئیس جمهور شد و دولت نهم و جدید را تشکیل داد. در حالی که اجرای سند چشم انداز 20 ساله از اول 1384 شروع شده بود و اجرای برنامه میان مدت چهارم توسعه هم به عنوان اولین برنامه در قالب این سند دراز مدت، از اول سال 1384 شروع شده بود.

یک بحث که مطرح می شود «چرخه عمر سیاسی» است. آیا درست است که یک کاندیدای انتخابات ریاست جمهوری، وعده بدهد که چه کارهایی در صورت پیروزی انجام خواهد داد ولی از قبل یک برنامه باشد و فرد پیروز در انتخابات، موظف باشد آن قانون برنامه پنجساله توسعه را اجرا کند؟

-این وضع به خاطر ضعف حاکمیت دیدگاه های کارشناسی پیش می آید. همه روسای جمهور ما، به نوعی درگیر این مساله بوده اند. شاید بتوانیم بگوییم که یک دولت جدید، باید فرصت داشته باشد که برنامه خودش را بیاورد، اما در عمل، تجارب گذشته نشان می دهد همان مقامات دولت، فرصت هایی را که پیدا می کنند در جهت اصلاح امور به کار نمی برند.

اولین کار یک دولت جدید، باید این باشد که رانت های موجود را از بین ببرد. برای مثال، چندین سال است که قانون بهبود فضای کسب و کار تصویب شده ولی دولت هایی که آمده اند، این قانون را اجرا نکرده اند.

هر کاندیدایی هم که در انتخابات شرکت کرده اعلام کرده که در صورت پیروز شدن در انتخابات، امضای طلایی را حذف می کند و مجوزهای زائد و برقرار شده برای راه اندازی کسب و کار را از بین می برد. بعد از این که دولت جدید تشکیل می شود و هر چقدر از زمان تشکیل دولت می گذرد، این رانت ها حذف نمی شود و حتی ممکن است این رانت ها افزایش پیدا کند.

البته دانش برنامه ریزی در کشور ما ضعیف بوده و نقدهای کارشناسی صورت نمی گیرد. از طرفی، افکار عمومی ما با پاسخگویی و حرکت با برنامه، میانه ای ندارد.

در عین حال، بودجه سالیانه باید بُرشی از برنامه پنجساله توسعه باشد. در حالی که بودجه های سالیانه به طور کامل ضد برنامه پنجساله توسعه است. هیچ نقدی هم در این زمینه انجام نمی شود و حساب کشی وجود ندارد. در حالی که رسانه های پُر قدرت باید در این زمینه اظهار نظر کنند.

*قاعده این است که باید قانون برنامه پنجساله توسعه وجود داشته باشد و دولت، لایحه بودجه را بر اساس همان برنامه، تهیه کند و به مجلس برای تصویب بفرستد. الان برای سال 1402، در عمل برنامه پنجساله توسعه وجود ندارد و تصویب نشده. در حالی که باید برنامه هفتم توسعه، تصویب می شد و لایحه بودجه سال 1402 بر اساس این برنامه به مجلس تقدیم می شد.

آقای قالیباف، رئیس مجلس در روز 18 دی ماه جاری اعلام کرد که دولت اول باید لایحه برنامه هفتم را به مجلس تقدیم کند و لایحه بودجه سال آینده بر اساس آن تصویب شود و اجرای قانون برنامه ششم توسعه هم تمدید نمی شود. البته دولت لایحه بودجه سال 1402 را تقدیم مجلس کرده ولی لایحه برنامه هفتم را تحویل نداده و ظاهراً مایل است برنامه ششم توسعه برای سال 1402 تمدید شود.

جنابعالی فکر می کنید در وضعیت فعلی، با توجه به این که به آخر سال نزدیک می شویم و مجلس لایحه بودجه را اعلام وصول نکرده، در عمل بودجه سه دوازدهم برای سال آینده تصویب خواهد شد و بررسی برنامه هفتم به سال 1402 موکول می شود؟

-همین قانون برنامه ششم توسعه را که تمدید کرده اند در آن ضعف هایی وجود دارد ولی اگر بودجه سالیانه طبق همین قانون برنامه و با دقت تهیه شود، باید از آنها تشکر کنیم. من اعتقاد دارم باید به کیفیت برنامه پنجساله توسعه توجه کنیم.

به نظر من، شاید در کشور ما حداکثر 40 تا 50 نفر برای تهیه برنامه توسعه، تخصص دارند. سیستم و نظام کارشناسی باید به نحوی باشد که از ظرفیت و توانمندی این افراد استفاده کند.

دکتر بهنام ملکی اقتصاددان و مولف کتاب توسعه اقتصادی و برنامه ریزی

*آیا برای بررسی و تصویب برنامه هفتم توسعه، بیش از یک ماه نیاز است و کار باید به سال آینده بیفتد یا این که سریعاً و در مدت یک ماه می شود این برنامه هفتم را در مجلس به تصویب رساند و لایحه بودجه سال آینده هم بر اساس آن تهیه و تصویب شود؟

-اگر یک تیم خبره و قوی تشکیل شود و ذی نفع هم در منافع نباشد، می تواند در این زمینه با سرعت اقدام کند. البته اگر یک تیم 50 نفره خبره را بیاوریم که ذی نفع باشند، برنامه ای که تهیه خواهد کرد مفید نخواهد بود. در این حالت، این افراد با آدم های بی سواد که این برنامه را بنویسند هیچ فرقی ندارند.

ما باید کاری کنیم مثلاً تعداد 50 نفر آدم تراز اول که در این کار ذی نفع نباشند، برنامه را بنویسند. برای کسانی که در این زمینه کار کرده اند، شاید برای تهیه یک برنامه، یک ماه کافی باشد. اگر این ساختار رعایت نشود و سال های زیادی هم بگذرد نتیجه کار، مطلوب نخواهد بود. حتی اگر برنامه مطلوبی هم تهیه شود ممکن است به درستی اجرا نشود.

لازم می دانم که بگویم برنامه های قبلی پنجساله توسعه، نکات خوبی داشتند ولی آن نکات خوب اجرایی نمی شود. قاعدتاً در برنامه توسعه باید اعلام شود که اگر مقامات مسئول، ترک فعل داشتند و این قانون خود را اجرا نکردند، محاکمه شوند و اگر ترک فعل افراد مسئول، به کشور خسارت زد از اموال آنها چیزهای به عنوان جریمه و مجازات گرفته شود.