ناترازی بنزین را اشتباه فهمیده‌ایم

سعید نوری‌کرم، کارشناس انرژی، معتقد است نقطه آغاز اصلاح ناترازی بنزین باید «حسابداری منشأ ناترازی» باشد؛ رویکردی که علاوه بر تراز فیزیکی تولید و مصرف، سهم ظرفیت پالایشی، عملکرد شبکه توزیع، الگوی مصرف، فرسودگی ناوگان، پیمایش، حمل‌ونقل عمومی و ظرفیت سوخت‌های جایگزین را به‌صورت کمی مشخص کند تا سیاست‌گذار به جای استفاده از یک نسخه عمومی، برای هر بخش متناسب با منشأ واقعی مشکل تصمیم‌گیری کند.

سؤال: ناترازی بنزین در کشور معمولاً چگونه تعریف می‌شود و چرا این تعریف برای سیاست‌گذاری کافی نیست؟

در ادبیات رایج، ناترازی بنزین بیشتر از مقایسه میزان تولید و مصرف روزانه کشور استخراج می‌شود و فاصله میان این دو عدد به عنوان ناترازی مورد اشاره قرار می‌گیرد. این شاخص اگرچه وضعیت کلی تراز بنزین را نشان می‌دهد، اما برای سیاست‌گذاری کافی نیست؛ زیرا مشخص نمی‌کند این شکاف دقیقاً در کدام بخش از زنجیره شکل گرفته و چه عواملی در ایجاد آن نقش اصلی داشته‌اند. مسئله سیاست‌گذار فقط این نیست که کشور روزانه چند میلیون لیتر بنزین کمبود دارد، بلکه باید مشخص شود این کمبود ناشی از چه ترکیبی از عوامل است؛ آیا ظرفیت تولید متناسب با رشد تقاضا توسعه نیافته، آیا در شبکه توزیع انحراف مصرف یا تخصیص نامتناسب وجود دارد یا اینکه ساختار ناوگان حمل‌ونقل، فرسودگی خودروها، افزایش پیمایش و کاهش سهم سوخت‌های جایگزین موجب رشد تقاضا شده است.

سؤال: پس ناترازی بنزین باید از چه زاویه‌ای مورد بررسی قرار گیرد؟

از این منظر، ناترازی بنزین باید در سه حلقه اصلی «تولید»، «توزیع» و «مصرف» مورد بررسی قرار گیرد. هر یک از این حلقه‌ها می‌تواند بخشی از شکاف موجود را توضیح دهد و برای هر کدام نیز ابزار سیاستی متفاوتی مورد نیاز است. تا زمانی که سهم هر حلقه در ایجاد ناترازی به صورت کمی مشخص نشود، این خطر وجود دارد که یک ابزار عمومی برای مسئله‌ای به کار گرفته شود که منشأ آن در بخش دیگری از زنجیره قرار دارد. بنابراین نقطه آغاز سیاست‌گذاری در حوزه بنزین باید تدوین یک «حسابداری منشأ ناترازی» باشد؛ حسابداری‌ای که علاوه بر تراز فیزیکی تولید و مصرف، مشخص کند هر بخش از شکاف موجود از کجا ناشی شده و با چه مداخله‌ای قابل اصلاح است.

سؤال: در حلقه تولید و عرضه، مهم‌ترین مسئله چیست و آیا افزایش ظرفیت پالایشی ضروری است؟

نخستین حلقه در تحلیل ناترازی بنزین، سمت تولید و عرضه است. واقعیت آن است که رشد تقاضای بنزین در سال‌های گذشته با توسعه متناسب ظرفیت تولید همراه نبوده است. بنابراین افزایش ظرفیت پالایشی همچنان یکی از اجزای ضروری راهبرد بلندمدت کشور در حوزه امنیت انرژی و خوراک محسوب می‌شود. با این حال، توسعه پالایشگاه نباید فقط به عنوان پاسخی اضطراری به کسری بنزین تلقی شود. ظرفیت پالایشی برای کشوری مانند ایران، علاوه بر تأمین نیاز داخلی، بخشی از راهبرد توسعه زنجیره ارزش نفت است. تبدیل نفت خام به فرآورده‌های با ارزش افزوده بالاتر، افزایش تنوع محصولات صادراتی، کاهش وابستگی به خام‌فروشی، توسعه صنایع پایین‌دستی و ایجاد ظرفیت‌های صنعتی و اشتغال، همگی از دلایل راهبردی توسعه صنعت پالایش به شمار می‌روند. در شرایط محدودیت‌های بین‌المللی نیز برخورداری از سبد متنوع‌تری از فرآورده‌های نفتی می‌تواند انعطاف کشور در تجارت انرژی را افزایش دهد.

سؤال: با وجود اهمیت توسعه پالایش، چرا بسیاری از طرح‌های پالایشی گذشته به نتیجه نرسیده‌اند؟

با وجود این مزایا، تجربه چند دهه گذشته نشان می‌دهد که صرف تعریف طرح‌های پالایشی الزاماً به ایجاد ظرفیت عملیاتی جدید منجر نمی‌شود. در سال‌های گذشته، ده‌ها طرح پالایشی با خوراک نفت خام و میعانات گازی و با ظرفیت تجمیعی چند میلیون بشکه در روز تعریف شد که اجرای آنها به سرمایه‌گذاری در مقیاس ده‌ها میلیارد دلار نیاز داشت؛ با این حال، بخش قابل‌توجهی از این طرح‌ها به مرحله بهره‌برداری نرسید. این تجربه نشان می‌دهد که مسئله توسعه ظرفیت پالایشی فقط تعریف پروژه یا صدور مجوز نیست و تحقق آن به مجموعه‌ای از الزامات اقتصادی، فنی، مالی، فناورانه و تأمین پایدار خوراک وابسته است.

مسئله توسعه صنعت پالایش فقط فقدان «طرح» یا «مجوز» نیست، بلکه به اقتصاد پروژه، ساختار تأمین مالی، فناوری، خوراک و مدل کسب‌وکار پالایشگاه بازمی‌گردد. طولانی بودن دوره ساخت، بازده پایین برخی الگوهای پالایشی، محدودیت در دسترسی به منابع مالی بلندمدت، دشواری تأمین لایسنس و تجهیزات، عدم قطعیت در تأمین خوراک و پیچیدگی فرایندهای مجوزدهی از جمله عواملی بوده‌اند که تحقق ظرفیت‌های تعریف‌شده را با مشکل مواجه کرده‌اند.

سؤال: بنابراین پرسش اصلی در توسعه پالایشگاه‌های جدید باید چه باشد؟

پرسش سیاستی در دوره جدید نباید این باشد که «چند پالایشگاه جدید باید ساخته شود؟» بلکه باید مشخص شود «چه نوع پالایشگاه نفتی، با چه مقیاس و آرایش فرایندی، با چه ضریب پیچیدگی، با چه سبد محصول و بر پایه چه مدل تأمین مالی باید توسعه یابد؟» یکی از ملاحظات مهم در این زمینه، اقتصاد پالایشگاه است. پالایش صنعت سرمایه‌بری است و پالایشگاهی که تنها به تولید تعداد محدودی فرآورده با ارزش افزوده پایین متکی باشد، در برابر تغییرات قیمت نفت خام و فرآورده آسیب‌پذیر خواهد بود. هرچه انعطاف واحد پالایشی برای تبدیل برش‌های کم‌ارزش به محصولات با ارزش بالاتر بیشتر باشد و سبد محصولات آن امکان پاسخ‌گویی به شرایط مختلف بازار را داشته باشد، پایداری اقتصادی پروژه نیز افزایش خواهد یافت.

سؤال: ضریب پیچیدگی پالایشگاه چه اهمیتی دارد و آیا هدف باید فقط تولید بنزین بیشتر باشد؟

افزایش ضریب پیچیدگی باید نه به عنوان یک هدف مستقل فنی، بلکه به عنوان ابزاری برای افزایش ارزش افزوده، انعطاف تولید و پایداری اقتصادی پروژه مورد توجه قرار گیرد. هدف از توسعه پالایشگاه جدید نباید فقط تولید حداکثری بنزین باشد، بلکه باید ایجاد یک واحد پالایشی اقتصادی و رقابت‌پذیر با سبد محصول متناسب با بازار داخلی و صادراتی باشد.

سؤال: در کنار ساخت پالایشگاه‌های جدید، ارتقای پالایشگاه‌های موجود چه اهمیتی دارد؟

در کنار توسعه ظرفیت‌های جدید، ارتقای فنی و اقتصادی پالایشگاه‌های موجود نیز باید به عنوان یکی از محورهای اصلی سیاست توسعه صنعت پالایش مورد توجه قرار گیرد. بخش مهمی از پالایشگاه‌های کشور برای حفظ پایداری اقتصادی، افزایش حاشیه سود و بهبود رقابت‌پذیری، نیازمند اجرای طرح‌های ارتقا و بهینه‌سازی یا آپگریدینگ هستند. هدف از این ارتقا فقط افزایش حجم تولید نیست، بلکه باید بر افزایش بهره‌وری انرژی و فرایند، کاهش تولید برش‌های کم‌ارزش، افزایش عمق پالایش، بهبود کیفیت محصولات و ایجاد انعطاف بیشتر در سبد تولید متمرکز باشد.

جهت‌دهی پالایشگاه‌ها به سمت حداکثرسازی تولید فرآورده‌های اصلی، به‌ویژه بنزین و نفت‌گاز، بدون توجه به اقتصاد کل پالایشگاه، ارزش نسبی محصولات و شرایط بازار، می‌تواند حاشیه سود و پایداری اقتصادی واحد پالایشی را تضعیف کند. بنابراین سیاست افزایش تولید سوخت باید در چارچوب بهینه‌سازی سبد محصولات هر پالایشگاه دنبال شود؛ به گونه‌ای که تأمین نیاز داخلی به فرآورده‌های اصلی با حفظ سودآوری، انعطاف عملیاتی و امکان تولید فرآورده‌های با ارزش افزوده بالاتر همراه باشد.

سؤال: فناوری در توسعه ظرفیت پالایشی چه نقشی دارد؟

مسئله فناوری باید از ابتدای طراحی پروژه لحاظ شود. در شرایط تحریم، محدودیت در تأمین لایسنس، تجهیزات خاص، کاتالیست‌ها و خدمات مهندسی می‌تواند دوره ساخت پروژه را افزایش دهد. افزایش زمان ساخت به معنای افزایش هزینه مالی و کاهش نرخ بازده پروژه است و در برخی موارد می‌تواند یک طرح بالقوه اقتصادی را به پروژه‌ای کم‌بازده تبدیل کند. بنابراین مدل توسعه پالایش باید از ابتدا با ظرفیت واقعی دسترسی کشور به فناوری، سازندگان داخلی و لایسنس‌های قابل استفاده سازگار باشد.

سؤال: آیا تمام ناترازی بنزین در بخش تولید شکل می‌گیرد یا شبکه توزیع نیز در این مسئله نقش دارد؟

دومین حلقه در تحلیل ناترازی بنزین، شبکه توزیع است. در بسیاری از تحلیل‌ها، بنزینی که از پالایشگاه خارج شده و در شبکه توزیع قرار گرفته است، به صورت ضمنی معادل «مصرف نهایی» فرض می‌شود؛ در حالی که میان عرضه به شبکه و مصرف متعارف حمل‌ونقل تفاوت وجود دارد. شبکه توزیع باید بتواند مشخص کند سوخت در چه نقطه‌ای، با چه الگویی و برای چه نوع مصرفی برداشت شده است. داده‌های سامانه هوشمند سوخت و کارت‌های سوخت، ظرفیت اطلاعاتی بسیار مهمی برای انجام این تحلیل فراهم کرده‌اند و می‌توانند به جای اتکا به متوسط‌های ملی، الگوی واقعی مصرف و توزیع سوخت را در سطح استان، شهرستان، جایگاه و حتی نوع کارت مشخص کنند.

سؤال: چرا نمی‌توان برای تمام استان‌های کشور یک سیاست ثابت بنزینی در نظر گرفت؟

یکی از مسائل اساسی در این بخش، ناهمگونی شرایط استان‌های کشور است. الگوی مصرف بنزین در یک کلان‌شهر، یک استان مرزی، یک استان گردشگرپذیر، یک منطقه صنعتی یا استانی با پراکندگی بالای سکونتگاه‌ها الزاماً یکسان نیست. بنابراین نمی‌توان انتظار داشت یک سیاست ثابت قیمتی یا سهمیه‌ای در تمام این مناطق پیامد مشابهی داشته باشد. برای مثال، استان‌های دارای دسترسی مناسب به مترو، اتوبوس، تاکسی و CNG از نظر امکان جایگزینی بنزین شرایط متفاوتی نسبت به استان‌هایی دارند که سفرهای روزانه آنها به شدت وابسته به خودروی شخصی است. مناطق گردشگرپذیر نیز ممکن است مصرفی بالاتر از جمعیت ساکن خود داشته باشند و استان‌های دارای فعالیت گسترده کشاورزی، باربری یا حمل‌ونقل جاده‌ای نیز ترکیب متفاوتی از تقاضا را تجربه کنند.

سؤال: راهکار منطقه‌ای در مدیریت مصرف بنزین چگونه باید اجرا شود؟

سیاست بنزین باید علاوه بر یک چارچوب ملی، دارای «لایه منطقه‌ای و استانی» باشد. برای هر استان باید تراز بنزین مشخص شود؛ چه میزان سوخت وارد شبکه استان می‌شود، چه میزان مصرف ثبت‌شده وجود دارد، چه تعداد خودرو فعال است، پیمایش تقریبی ناوگان چقدر است، سهم CNG چه میزان است، ظرفیت حمل‌ونقل عمومی در چه سطحی قرار دارد، مصرف کارت‌های شخصی و کارت‌های آزاد جایگاه چگونه توزیع شده و چه میزان انحراف از الگوی مورد انتظار مشاهده می‌شود.

مقایسه استان‌های مشابه نیز ابزار مهمی برای کشف رفتار غیرمتعارف است. اگر دو استان از نظر جمعیت، تعداد خودرو، ساختار اقتصادی و حجم سفر شرایط نسبتاً مشابهی دارند اما مصرف بنزین آنها تفاوت قابل‌ملاحظه‌ای دارد، این شکاف نیازمند توضیح است. همین منطق در مقایسه شهرهای مرزی و غیرمرزی، جایگاه‌های مشابه و کارت‌های دارای ویژگی‌های مشابه نیز قابل استفاده است.

سؤال: آیا مصرف بالاتر از متوسط را باید مصرف غیرضروری تلقی کرد؟

خیر. در این چارچوب، مصرف بالاتر از متوسط نباید به صورت خودکار «مصرف غیرضروری» تلقی شود. برای مثال، بالا بودن مصرف در یک استان گردشگرپذیر ممکن است ناشی از ورود خودروهای غیربومی باشد، در حالی که افزایش غیرعادی برداشت از برخی جایگاه‌های مرزی می‌تواند منشأ متفاوتی داشته باشد. این تفکیک برای طراحی سیاست‌های قیمتی نیز اهمیت اساسی دارد، زیرا سیاست قیمت‌گذاری زمانی دقیق‌تر خواهد بود که مشخص باشد افزایش قیمت قرار است کدام رفتار را اصلاح کند.

سؤال: اگر مسئله در برخی مناطق قاچاق یا سوءاستفاده از کارت‌های آزاد باشد، آیا افزایش عمومی قیمت بنزین راهکار مناسبی است؟

اگر مسئله در یک منطقه بیشتر ناشی از قاچاق یا سوءاستفاده از کارت‌های آزاد باشد، افزایش عمومی قیمت برای همه مصرف‌کنندگان الزاماً کاراترین ابزار نیست. در چنین شرایطی، کنترل هوشمند کارت، محدودیت در الگوهای غیرعادی برداشت، نظارت بر جایگاه‌های پرریسک و هدف‌گیری جغرافیایی ممکن است اثربخشی بیشتری داشته باشد.

در مقابل، اگر در منطقه‌ای مصرف بالا بیشتر ناشی از پیمایش زیاد خانوارها، ضعف حمل‌ونقل عمومی یا فقدان سوخت جایگزین باشد، سیاست فقط قیمتی می‌تواند هزینه رفت‌وآمد را افزایش دهد، بدون آنکه امکان واقعی کاهش مصرف برای خانوار ایجاد کند.

سؤال: در بخش مصرف، مهم‌ترین خطای سیاست‌گذاری چیست؟

سومین حلقه، مصرف بنزین است. در این بخش نیز اتکا به عدد کل مصرف روزانه برای تحلیل رفتار تقاضا کافی نیست. گزاره «مصرف بنزین افزایش یافته است» زمانی برای سیاست‌گذاری مفید خواهد بود که مشخص شود این افزایش دقیقاً توسط چه گروهی و در نتیجه چه تغییری ایجاد شده است. برای این منظور، مصرف باید حداقل بر اساس گروه‌های اصلی ناوگان شامل خودروهای شخصی، تاکسی‌ها، موتورسیکلت‌ها و سایر وسایل نقلیه تفکیک شود. در هر گروه نیز باید متغیرهای تعداد وسایل نقلیه فعال، متوسط پیمایش، شدت مصرف سوخت و تغییرات فناوری و سن ناوگان بررسی شود.

سؤال: آیا باید میان رشد حمل‌ونقل و رشد مصرف بنزین تفاوت قائل شد؟

باید میان «رشد تقاضای خدمات حمل‌ونقل» و «رشد مصرف بنزین» تمایز قائل شد. هدف سیاست انرژی نباید الزاماً کاهش جابه‌جایی مردم یا فعالیت اقتصادی باشد، بلکه باید کاهش مقدار سوخت موردنیاز برای تأمین همان سطح از خدمات حمل‌ونقل باشد.

از همین منظر، بررسی توزیع مصرف اهمیت بیشتری از متوسط مصرف دارد. لازم است مشخص شود چه نسبتی از خودروها در محدوده مصرف متعارف قرار دارند و چه سهمی از کل بنزین توسط گروه‌های با مصرف بسیار بالا استفاده می‌شود. چنانچه بخش عمده مصرف مازاد در درصد محدودی از خودروها یا کارت‌ها متمرکز شده باشد، اعمال یک محدودیت یا افزایش قیمت یکسان برای همه مصرف‌کنندگان لزوماً ابزار دقیقی نخواهد بود.

سؤال: تحلیل روند مصرف در طول زمان چه کمکی به شناسایی منشأ ناترازی می‌کند؟

تحلیل سری زمانی مصرف برای فهم منشأ ناترازی ضروری است. باید روند چندساله مصرف بنزین در کنار رویدادهایی نظیر تغییر قیمت و سهمیه، تغییر مصرف CNG، رشد تعداد خودرو، تغییر سن ناوگان، تحولات حمل‌ونقل عمومی، تغییر حجم سفرها و شرایط کلان اقتصادی قرار گیرد. قیمت یکی از عوامل مؤثر بر تقاضای بنزین است، اما اثرگذاری آن باید در کنار سایر عوامل مؤثر بر مصرف ارزیابی شود.

در این میان، تقدم و تأخر در به‌کارگیری سیاست‌های قیمتی و غیرقیمتی اهمیت اساسی دارد. چنانچه بخش قابل‌توجهی از رشد مصرف ناشی از افزایش تعداد خودرو، فرسودگی ناوگان، ضعف حمل‌ونقل عمومی یا کاهش سهم CNG باشد، ابتدا باید ظرفیت مداخلات غیرقیمتی برای اصلاح این عوامل فعال شود و سپس از ابزارهای قیمتی به صورت هدفمند و مکمل استفاده شود. در غیر این صورت، اعمال زودهنگام سیاست قیمتی می‌تواند بدون اصلاح عوامل ساختاری مصرف، فقط هزینه بیشتری به مصرف‌کننده تحمیل کند و اثر محدودی بر کاهش پایدار تقاضا داشته باشد.

سؤال: CNG چه ظرفیتی برای کاهش فشار بر بنزین دارد؟

CNG یکی از مهم‌ترین ظرفیت‌های موجود برای کاهش فشار بر بنزین است. کشور طی سال‌های گذشته زیرساخت قابل‌توجهی برای خودروهای دوگانه‌سوز و جایگاه‌های CNG ایجاد کرده است. بنابراین پیش از هر تصمیم بزرگ برای تأمین بنزین جدید، باید مشخص شود چه میزان از این ظرفیت در حال حاضر فعال است و چه مقدار از آن بلااستفاده مانده است.

سؤال: در نهایت برای مقابله با ناترازی بنزین چه سیاستی باید در پیش گرفته شود؟

مواجهه با ناترازی بنزین نیازمند شناسایی دقیق سهم سه حلقه «تولید، توزیع و مصرف» در شکل‌گیری شکاف موجود است. سیاست مؤثر باید به جای اتکا به یک ابزار واحد، از ترکیب هدفمند توسعه و ارتقای ظرفیت پالایشی، اصلاح و هوشمندسازی شبکه توزیع و مدیریت ساختاری مصرف استفاده کند. در این چارچوب، انتخاب و تقدم سیاست‌های قیمتی و غیرقیمتی نیز باید تابع منشأ ناترازی، ظرفیت‌های اصلاح و شرایط متفاوت بخش‌ها و مناطق کشور باشد.