پنج دهه رشد صفر بهرهوری؛ سه زخم کهنه در پیکر اقتصاد ایران
سرمایهگذاری فلجشده، مثلثی از موانع ساختاری را رقم زدهاست که میانگین رشد بهرهوری کل عوامل تولید در ایران را طی نیمقرن اخیر به نزدیک صفر رسانده است. اکنون سازمان ملی بهرهوری با تدوین برنامههای بیندستگاهی، از اصلاح ساختار دولت تا نظام حاکمیت شرکتی، در تلاش است این قفل تاریخی را بگشاید؛ اما تضاد میان مطالبه اجتماعی و ملاحظات بودجهای، راه را بر تصمیمهای قاطع میبندد.
فرسودگی تجهیزات و زیرساختها همچنان یکی از مهمترین موانع رشد اقتصادی و افزایش بهرهوری در کشور محسوب میشود.
سالهاست که سخن از بهرهوری به عنوان یک شاخص کلیدی توسعهیافتگی در محافل اقتصادی و سیاسی ایران تکرار میشود. اما این واژه، بهرغم اهمیت حیاتیاش، هرگز نتوانسته به یک مطالبه عمومی تبدیل شود. حالا در راستای تقویت تفکر بهرهوری در دولت و جامعه کنفرانس بهرهوری برگزار میشود.
آمارها و گزارشهای رسمی سازمان ملی بهرهوری ایران تصویری نگرانکننده از وضعیت بهرهوری در اقتصاد ایران ترسیم میکنند، زیرا میانگین رشد بهرهوری کل عوامل تولید در ایران در پنج دهه اخیر، نزدیک به صفر بوده است. در قلب این بحران، سه زخم کهنه و التیامنیافته خودنمایی میکند. نخست، «فرسودگی مفرط تجهیزات و زیرساختها»؛ از نیروگاههای فرسوده با راندمان ۳۸ درصدی در مقایسه با ۵۵ درصد در کشورهای پیشرفته و شبکه انتقال آب با تلفات ۳۰درصدی (دو تا سه برابر استاندارد جهانی)، تا ناوگان حمل و نقل عمومی و ماشینآلات صنعتی که عمر مفید آنها چندین دهه پیش به پایان رسیده است. البته سازمان اقداماتی برای اصلاح این مسائل پیشبینی کردهاست.
دوم، مازاد نیروی انسانی که نه تنها در بخش دولتی، که در بسیاری از شرکتهای بزرگ صنعتی و خدماتی به یک معضل ساختاری تبدیل شده است. نیروی کار مازاد، ضمن تحمیل هزینههای جاری سنگین، انگیزه نوآوری و افزایش بهرهوری را از بین برده و چابکی سازمانها را به شدت کاهش داده است. سوم، ضعف مزمن در سرمایهگذاری است؛ چه سرمایهگذاری در نوسازی تجهیزات (جایگزینی تکنولوژی فرسوده با تکنولوژی نوین) و چه سرمایهگذاری در آموزش و توانمندسازی نیروی انسانی که با کمبود مواجه است. کسری بودجه مزمن دولت، و نبود امنیت اقتصادی برای سرمایهگذاران خصوصی، همگی دست به دست هم دادهاند تا عملاً چرخه سرمایهگذاری، بهرهوری و رشد اقتصادی در ایران قفل بماند.
در این میان، سازمان ملی بهرهوری ایران به عنوان متولی اصلی بهبود این شاخصها، تلاش کرده است تا با تدوین برنامههای انتقال بهرهوری در بخشهای مختلف اقتصادی (از انرژی و آب گرفته تا صنعت و کشاورزی) و تعیین اهداف کمی برای افزایش راندمان، کاهش تلفات و بهبود فرآیندها، گامهایی هرچند دیرهنگام بردارد. با این حال، این برنامهها با چالشهای جدی روبهرو هستند؛ از تصمیمات دوگانه و بلاتکلیفی دولت مثل تبدیل وضعیت نیروهای شرکتی که بین مطالبه اجتماعی و ملاحظات بودجهای گیر کرده است، تا عدم استقرار نظام حاکمیت شرکتی در شرکتهای دولتی که منجر به نبود شفافیت، پاسخگویی و کارایی میشود و همچنین ضعف در نظام آماری و ارزیابی دقیق که امکان سنجش اثربخشی برنامهها را دشوار میسازد.
محمد صالح اولیا، رئیس سازمان ملی بهرهوری در پاسخ به هفتصبح درباره تبدیل وضعیت نیروها در دولت با وجود بهرهوری پایین بخشهای دولتی گفت:« مطالبه اجتماعی سنگینی برای تبدیل وضعیت نیروهای شرکتی وجود دارد. مجلس، به ویژه بخش اجتماعی آن، به شدت پیگیر این موضوع است. از سوی دیگر، ملاحظات بودجهای جدی داریم. گاهی مطرح میشود که ما دولت را بزرگ میکنیم، اما این تصمیمات واقعاً بر بهرهوری تأثیر میگذارد. تضاد میان «مطالبه اجتماعی» از یک طرف و ملاحظات بودجهای از طرف دیگر، باعث شده بسیاری از مسائل را نتوانیم حل کنیم و در بلاتکلیفی و تعلیق نگه داریم. متأسفانه، گاهی راهکار منطقی برای خروج از این تناقض پیدا نمیکنیم و موضوع را به تعویق میاندازیم.»
وی با بیان اینکه قرار نیست سازمان ملی بهرهوری همه مسائل کشور یا جهان اسلام را حل کند، تصریح کرد:« ما باید حوزه کاری خودمان را خوب بچسبیم و همان را لااقل درست انجام دهیم. اما خبر خوب این است که بهرغم همه فشارهای بودجهای و هزینههای جاری که عمدتاً صرف پرسنل میشود، بر اساس محاسبات ما در طول بیش از ۱۰ سال گذشته، میانگین رشد بهرهوری کارکنان دولت برخلاف تصور عمومی که فکر میکند وضعیت وخیم است، مثبت ۱.۶ درصد بوده است. این رقم خیلی بالا نیست، اما حداقل منفی نبوده است.
با وجود همه بحثهایی که درباره نیروهای شرکتی و نیروهای مازاد مطرح میشود، از نظر محاسبات اقتصادی، رشد بهرهوری دولت مثبت است.»
به گفته اولیا «رشد بهرهوری تناسبی با افزایش حقوق کارکنان دولت ندارد به عبارت دیگر، اگر با قیمتهای ثابت محاسبه کنیم، عملاً قدرت خرید دولت کاهش یافته است. شاید یکی از دلایل اینکه رشد بهرهوری مثبت شده، این باشد که در مقابل دستمزدی که کارکنان دریافت میکنند، خروجی بهتری (لااقل از یک جهت) داشتهاند. این تا حدی امیدوارکننده است، اما از این جهت که باید رابطه معناداری بین نحوه پرداخت و عدالت وجود داشته باشد، هنوز مشکل داریم. در برخی دستگاهها، لزوماً افرادی که خوب کار نمیکنند، دریافتی کمتری ندارند. در مجموع، اگر نگاه کنیم، این رشد مثبت فعلاً یک نقطه امید است.»
اولیا با تاکید بر اینکه ایران به شدت نیازمند بازسازی ساختار دولت است، گفت: «یکی از عواملی که میتواند به بهبود و افزایش بهرهوری دولت کمک کند، «اصلاح ساختار و فرایند» است. ساختار را ما در قالب چارت سازمانی میبینیم. برنامه هفتم نیز دولت را مکلف کرده که تعداد ساختارهای خود را کاهش دهد. فرض بر این است که اگر ساختارها را کاهش دهیم، دولت میتواند با هزینه کمتر، کار بیشتری انجام دهد. از طرف دیگر، اصلاح فرایندها هم زمانبر است که در قالب مباحث دولت هوشمند یا دولت الکترونیک دنبال میشود. باید کاری کنیم که یک فعالیت از ابتدا تا انتها، زمان و هزینه کمتری ببرد. ما باید همزمان به هر دو بعد توجه کنیم و اگر این اتفاق بیفتد، شاهد افزایش بهرهوری دولت خواهیم بود.»
وی با بیان اینکه در جاهایی که ما تمرکز را از بین بردیم و اختیارات را به استانها یا مناطق تفویض کردیم، عملکرد و بهرهوری بهتری داشتهاند گفت: «اصل دیگر، «مشارکت اجتماعی» است. اگر بتوانیم در تجدید ساختارها، دیگر اصل را رعایت کنیم و مردم را مشارکت دهیم، مدیریت بهتر خواهد شد. اصل سوم، «پایداری» است. اگر تغییرات ما منجر به پایداری بیشتر سیستم شود، مثبت است.»
رفع عدم بهرهوری ناشی از فرسودگی تجهیزات
برای رفع عدم بهرهوری ناشی از فرسودگی تجهیزات، به میزان بالایی اعتبارات نیاز داریم و اگر این سرمایهگذاری انجام شود، بخشی از مشکل حل میشود اما محدودیتهایی در جذب سرمایه وجود دارد. بهروز محمودی، معاون سنجش و ارزیابی سازمان ملی بهرهوری با اشاره به اینکه ما دو نوع راهکار برای بهبود بهرهوری داریم، گفت: «اول، راهکارهای سختافزاری و سرمایهگذاری است که نیازمند تأمین اعتبار برای بهروزرسانی تجهیزات و خرید تکنولوژی بالاتر است.
دوم، راهکارهای مدیریتی و نرمافزاری است که نمونه بارز آن نظامهای نگهداری و تعمیرات است. از این رو نمیتوان گفت که فقط راهکارهای سختافزاری میتوانند مشکل را حل کنند. حتی اگر اعتبارات نوسازی تأمین نشود، بخش نرمافزاری (مدیریتی) میتواند بخش قابل توجهی از عدم بهرهوری را جبران کند. اما نکته مهم این است که این دو راهکار سختافزاری و نرمافزاری مکمل یکدیگرند و هر دو برای افزایش بهرهوری لازم هستند. محاسبات مربوط به میزان سرمایهگذاری لازم و تأثیر آن بر رشد اقتصادی، توسط متولیان تدوین برنامه در کارگروه نظام ملی بهرهوری انجام و تصویب شده است.
یکی از مسائل مرتبط با عدم بهرهوری در شرکتهای دولتی، مازاد نیروی انسانی است. محمودی در این زمینه گفت:«اگر بحث خود را محدود به شرکتهای دولتی کنیم، تحلیلهای ما نشان میدهد که مهمترین چالش این شرکتها، عدم استقرار نظام حاکمیت شرکتی است. بخشی از این مشکل به پاسخگویی و شفافیت در عملکرد برمیگردد که ما روی آن تمرکز داریم.
موضوع سرمایه انسانی در شرکتهای دولتی نیز جزو چالشهاست، اما نمیتوان یک الگوی مشخص برای همه شرکتها در نظر گرفت. برخی شرکتها با مشکل مازاد نیرو مواجه هستند، در حالی که برخی دیگر نیازمند جذب نیروهای تخصصی برای توسعه فعالیتهای خود هستند. مشکل اصلی این است که نظام توسعه سرمایه انسانی در شرکتهای دولتی به رسمیت شناخته نشده و این شرکتها فرهنگهای سازمانی متفاوتی دارند. الگوی توسعه سرمایه انسانی که برای وزارت نفت یا شرکت ملی نفت ایران در نظر میگیریم، با الگوی یک شرکت دیگر کاملاً متفاوت است و نوع برنامهریزی و نگاه آنها به خلق ارزش افزوده با هم تفاوت دارد. یکی از محورهای اصلی سنجش و ارزیابی شرکتهای دولتی، همین موضوع است.
به گفته محمودی «آخرین آمار رسمی مربوط به سال ۱۴۰۲ نشان میدهد که کمتر از ۷۰ درصد شرکتهای دولتی از نظر کارایی در وضعیت مطلوبی قرار دارند. یعنی تنها ۳۰ درصد شرکتها هستند که میتوانیم بگوییم کارایی نیروی کار و سرمایه آنها به حد قابل قبولی رسیده است. این یک آمار نگرانکننده است که نشان میدهد مدیریت شرکتهای دولتی با چالشهای جدی مواجه است. مجموع شرکتهای دولتی حدود ۱۴درصد از تولید ناخالص داخلی (GDP) کشور را تشکیل میدهند، بنابراین این موضوع ارزش توجه و سرمایهگذاری برای به رسمیت شناختن نظامات مدیریت سرمایه انسانی را دارد.»
آیا خصوصیسازی میتواند راهحل بهرهوری پایین باشد؟
محمودی با تاکید بر اینکه چالش اصلی ما در مدیریت شرکتهای دولتی، عدم استقرار نظام حاکمیت شرکتی است، گفت: لزوماً به این جمعبندی نرسیدهایم که خصوصیسازی راهکار قطعی است. حتی اگر خصوصیسازی به معنای واقعی واگذاری مدیریت و برنامهریزی انجام شود، تجربه نشان داده که لزوماً نتیجهبخش نخواهد بود. ما قبل از هر اقدامی، نیاز به یک سری اقدامات ساختاری و نهادی داریم. شرکتهای دولتی برای دستیابی به ارزشهای عمومی خاصی ایجاد و تأسیس شدهاند.
اگر به این ارزشهای عمومی توجه نکنیم، شرکتها در مسیر تکامل خود از اهداف اولیه منحرف میشوند. راهکارهایی از جمله خصوصیسازی ممکن است در برخی موارد مفید باشد، اما ما نیازمند الگوی متنوعی برای مجموعه شرکتهای دولتی هستیم. هر شرکتی پرونده خاص خود را دارد و چالشهای خاص خود را. نمیتوان یک دستورالعمل واحد برای همه شرکتهای حوزه انرژی صادر کرد که همه از یک الگو تبعیت کنند. آنچه میتواند برای همه شرکتهای دولتی عمومیت داشته باشد، پایبندی به اصول حاکمیت شرکتی است. این مسئولیت و ماموریتی است که کارگروه بهرهوری شرکتهای دولتی در دستور کار خود قرار داده و ما با جدیت آن را دنبال میکنیم.»
برنامه بهرهوری در بخش کشاورزی باید اثرگذار شود؟
بهبود بهرهوری در کشاورزی، که امنیت غذایی کشور به آن گره خورده، یک ضرورت غیرقابل انکار است. از کاهش مصرف آب در مزارع گرفته تا افزایش عملکرد در واحد سطح، همگی در این برنامهها دیده شده است.یکی از چالشهای همیشگی، بخشی نگری و عدم هماهنگی بین دستگاهها بوده است. سازمان بهرهوری اعلام کرده نکته بسیار مهم و کلیدی که در برنامهها به آن توجه شده، بیندستگاهی بودن برنامههای بهرهوری است. یعنی اینطور نیست که مثلاً فقط وزارت نیرو برای بخش آب و برق برنامه بدهد و کار را تمام شده تلقی کند.
در این برنامهها، تمام دستگاههای تأثیرگذار و نقشآفرین در هر حوزه کشاورزی و آب دستگاههایی نظیر وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان برنامه و بودجه، معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری و حتی بخش خصوصی شناسایی شدهاند و برای هر یک، وظایف مشخص و شفافی تعیین گردیده است. به این ترتیب، باید از شر جزیرهای عمل کردن خلاص شویم و به سمت یک حکمرانی یکپارچه در حوزه بهرهوری حرکت کنیم. بدون مشارکت و نقد جمعی، هیچ برنامهای نمیتواند به موفقیت واقعی دست یابد. مهمترین دستاورد، یکپارچه سازی خروج از نگاه سنتی و بخشی نگر و ورود به فضای حکمرانی شبکهای و مشارکتی است. برای اولین بار، برنامههای بهرهوری با نگاه بیندستگاهی و با تعیین وظایف شفاف برای تمام ذینفعان تدوین شده و در معرض نقد عمومی قرار گرفته است، حالا باید منتظر نتیجه این برنامهها ماند و بعد قضاوت کرد.
نظر شما